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政法論文

對外援助立法的必要性探析

時間:2019年06月26日 所屬分類:政法論文 點擊次數:

摘要:我國國際經濟地位的轉變及一帶一路倡議的推進要求擴大對外援助規模,但當前對外援助過程中產生的國內爭議,表明對外援助行為及相應的援外實效需要依賴于援外制度建設及《對外援助法》的研究制定。《對外援助法》的制定是完善援外法律規范體系的重要步

  摘要:我國國際經濟地位的轉變及“一帶一路”倡議的推進要求擴大對外援助規模,但當前對外援助過程中產生的國內爭議,表明對外援助行為及相應的援外實效需要依賴于援外制度建設及《對外援助法》的研究制定。《對外援助法》的制定是完善援外法律規范體系的重要步驟,是援外職能部門依法行政的基本前提,是援外制度普及與戰略實現的最優選擇,也是深化援外體制改革需求。對外援助存在的問題已不容回避,需要對外援助法律提供制度良方,我國應當及時啟動《對外援助法》的研究、起草工作,服務“一帶一路”與國際經濟合作戰略大局。

  關鍵詞:對外援助;對外援助法;一帶一路

國際展望

  中國持續、快速的經濟增長在提升中國國際影響力的同時,也增加了中國應當承擔的國際義務。尤其是在“一帶一路”倡議實施過程中,大多數沿線國家在一定程度上依賴于中國在資金、人力、技術方面的援助。但是,對外援助在政策層面的熱度和在公民社會遭受的冷遇形成鮮明對比(如2018年4月教育部教育援外預算、2018年9月中非論壇宣布支持非洲600億美元等均產生較大輿論爭議),這既體現中國公民社會關于援助的基本立場,也表明我國的對外援助尚未從“政策指引”走向“法律制度指引”,援外法律制度建設仍需提速。

  可以說,要發揮對外援助活動在“一帶一路”倡議中的先鋒、先導作用,必須借助“一帶一路”東風加速援外制度發展,制定《對外援助法》,利用援外法律制度反哺“一帶一路”重大倡議。隨著2018年3月第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《國務院機構改革方案》,組建國家國際發展合作署專門負責對外援助工作,可以說我國制定《對外援助法》的機構條件已經具備。

  本文擬從對外援助規范體系建設、明晰援外職權界限、平息公眾援外爭議、推動援外管理體制改革等角度,以論證制定《對外援助法》的必要性。

  一、關于制定《對外援助法》的提案與進展

  早在2007年,就有提案建議盡快制定“中華人民共和國對外援助法”(第0389號),認為為使對外援助更好地服務于我國外交政策,科學高效、量力而行地做好對外援助工作,就對外援助的原則、方式、規模、范圍和決策程序等作出明確規定。收到提案以后,全國人民代表大會外事委員會專門就制定對外援助法的議案召開了座談會并進行專題調研。

  但考慮到現實因素,我國當時并未將該議案單獨列入全國人大及其常委會的會議議程。隨著國內外實際情況的變化,此后仍然有立法提案提出制定《對外援助法》。如2014年3月第十二屆全國人民代表大會第二次會議上,趙皖平等30名代表提出《關于制定出臺對外援助法的議案》(第441號),全國人民代表大會財政經濟委員會組織工作班子進行認真審議后,認為商務部當時已起草了《對外援助管理辦法(草案)》,可以通過推動制定《對外援助管理條例》等法規來解決援外工作中的問題,因而也未考慮繼續推進《對外援助法》事宜①。

  2016年3月,騫芳莉等30名代表在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上再次提出制定對外援助法的建議,認為應通過援外立法明確對外援助的定位、管理體制、資金來源等問題,建立對外援助采購、資金管理、項目管理、援外項目實施任務等制度(《關于推動對外援助立法工作的議案》,第18號)。

  接到該提案后,全國人大贊同援外法律規范層級較低是制約我國對外援助事業發展的重要因素這一觀點,認為僅靠部門規章和規范性文件管理對外援助工作無法滿足我國援外工作的現實需要;但在援外立法問題上,全國人大仍然較為保守,認為應在總結援外改革經驗和部門規章實施情況、加強調研和部門協調的前提下,推動《對外援助條例》正式列入國務院立法計劃②。

  關于制定《對外援助法》的提議再次被否定,援外專門立法的研究起草尚未提上日程。當然,為保障“一帶一路”的順利推進,商務部近年來極力推動對外援助制度建設工作進程,出臺、修訂了諸多對外援助相關的規章,如《對外援助管理辦法(試行)》、《對外援助項目實施企業資格認定辦法(試行)》等。這些規章制度的出臺是我國對外援助制度化進程的重要體現,毫無疑問,商務部的援外規章制定工作為援外制度從部門規章走向國務院行政法規奠定了制度基礎。然而,就目前的實際情況而言,無論是《對外援助管理辦法(試行)》或是《對外援助條例》均不足以應對目前我國對外援助領域存在的各種問題和挑戰,我國應當盡快啟動《對外援助法》的起草工作。

  二、《對外援助法》是完善援外法律規范體系的重要步驟

  2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),該《決定》指出依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障,是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求,并提出全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家。其中,形成完備的法律規范體系是全面推進依法治國總目標的重要指標,某一特定領域的法律規范體系應當由以全國人大基礎性法律為綱領的法律核心規范、以國務院行政法規為補充的基礎法律輔助規范和以國務院部委部門規章及地方規范性文件為操作依托的法律實施規范構成。

  結合我國對外援助實踐及對外援助制度的實際情況,可以發現,隨著近年來國際形勢的快速發展,對外援助相關職能部門逐漸注意到制度建設的重要性,已經出臺一系列規范性文件來規制對外援助活動、提高對外援助的透明度和有效性,并形成了一定的規章制度體系,在實踐中也已存在較強的可操作性。可以說,近幾年商務部等部門在對外援助領域規章的立、改、廢工作的開展,為我國援外制度建設作出了重大貢獻。盡管我國已經存在較為龐大的對外援助規范文件群,但總體上而言,我國的對外援助法律規范體系尚未形成,對外援助基礎性法律的缺失至少帶來如下幾個方面的問題:

  (一)援外法律規范體系“先天不足”

  雖然目前的對外援助規章幾乎已經涉及對外援助規制的各個方面,但是基礎性法律的缺失意味著規范體系核心與綱領的缺失,也欠缺必要的規范體系宣示效應。因而,如將援外法律規范體系與對外貿易法律規范體系、外國投資法律規范體系等其他涉外法律規范體系進行比較,可以發現對外貿易法律規范體系和外國投資法律規范體系均由各自領域的基礎性法律領銜(如《對外貿易法》、《外資企業法》等),并衍生出配套的行政法規體系,而由于基礎性法律的缺失,導致對外援助法律規范體系缺少必要的綱領性和宣示性文件,對外援助法律規范體系的特征并不明顯,規范體系的發展存在“先天不足”。

  (二)援外法律規范體系“發育不良”

  法律的制定與實施是一個由上而下、由原則到規則、由宏觀到微觀的過程,因而基礎性法律的出臺往往能夠促使行政法規、規章制度的出臺與體系形成。以外國投資法律規范體系為例,我國自改革開放初期便推動《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》和《外資企業法》等外國投資基礎性法律出臺,為能有效實施上述法律制度,國務院制定了《中外合資經營企業法實施條例》、《中外合作經營企業法實施細則》、《外資企業法實施細則》、《指導外商投資方向規定》等配套行政法規,并出臺了數量眾多的部委規章和地方性法規、規章作為具體實施規則。

  外國投資法律規范體系的形成與發展對于吸引外國投資、外國投資的行政管理與糾紛解決具有重要意義。同樣,我國在出臺《對外貿易法》以后,制定了包括《反傾銷條例》、《反補貼條例》、《保障措施條例》、《貨物進出口管理條例》、《技術進出口管理條例》等相關配套行政法規,已經基本形成了符合國際多邊貿易規則、同時適應本國國情的對外貿易法律體系[1]。

  隨著2004年、2016年《對外貿易法》的修訂,我國對外貿易法律體系得到進一步完善,外貿管理和競爭力也相應提升。反之,從對外援助法律規范體系目前的發展軌跡和趨勢而言,似乎正在走向一條“自下而上”的道路,即按照援外規章制度(《對外援助管理辦法(試行)》等)——援外行政法規(《對外援助條例》)——援外基礎性法律(《對外援助法》)的模式進行發展。與“自上而下”的法律規范體系形成過程不同,這種法律規范體系形成過程缺乏必要的法律實施壓力,即使規章制度的出臺可能存在一定的行政與政策壓力,但很大程度上仍然依賴于部門自覺。

  因而這種法律規范體系需要經歷較長的時間才能發展完善,規章制度由于缺乏必要的制度框架指引可能存在體系不強、協調性差等問題,引起“發育不良”;而《對外援助條例》及《對外援助法》的出臺可能需要長達10余年甚至更長的時間,必將遭遇“發育遲緩”的尷尬。對外援助法律規范體系的“發育遲緩”與“發育不良”問題不利于對外援助工作的開展,長此以往可能阻滯我國對外經濟合作戰略的推進。

  (三)援外規章內部協調差強人意

  除了商務部發布的規章制度存在較強的邏輯自洽和內部協調之外,其他援外工作相關的部委所發布的規章鮮見有與商務部規章進行對接,絕大部分部委尚未就自身的援外職能制定規章制度或規范性文件,加之于立法上缺乏以《對外援助法》為主的上位法進行指導、理論上欠缺對援外法律制度的研究,導致目前援外規章制度存在體系不強、協調性差等問題,最終只能依賴于行政協調。

  2018年4月國家國際發展合作署掛牌后,仍然存在新的援外主管部門與援外相關職能部門的職權協調與制度協調問題。援外工作是一項集戰略、法律、實施于一體的綜合性、多元性工作,援外工作不僅需要實施層面的制度供給,同樣需要戰略層面與職能協作層面的制度供給,將援外戰略與援外法律進行對接形成綜合性的援外制度是援外活動作用得到有效發揮的重要保障。

  《對外援助法》的制定有利于實現援外戰略的法律化和援外法律的戰略化,實現援外戰略與援外法律的融合互通,確保援外戰略的制度實現。當前的規章制度體系在內容上能夠涵蓋一部分援外戰略(側重于經濟合作)以及絕大部分的援外實施工作,但對于援外工作的外交側面較為忽視,對外援助主管部門與其他部門在援外工作實施方面的對接問題仍然需要通過《對外援助法》進行協調。因而,就對外援助法律規范體系的形成與發展而言,對外援助基礎性法律的重要性不言而喻,只有及時地研究、制定《對外援助法》,才能盡快推動對外援助法律規范體系的形成。

  三、制定《對外援助法》是援外職能部門依法

  行政的基本前提法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。撇開所有技術細節不論,法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則的約束——這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權力[2]。隨著我國民主與法制建設的不斷完善,人們逐步認識到,行政機關是權力機關的執行機關,權力機關的意志主要通過其所制定的法律表達出來,執行機關也是執法機關,行政機關必須依法行政[3]。

  因而,各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作,依法全面履行政府職能,完善行政組織和行政程序法律制度,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化[4]。這就意味著行政機關依法行政的本質是約束行政權力,也就是說,行政機關的具體行政職能應當來源于法律的授權,行政機關實施行政管理的依據是法律,在依法行政過程中,不僅要遵從法律的實體性規定,同時也要遵從法律的程序性規定,政府在不履行職能或者不適當履行職能的時候,應當承擔相應的法律責任。

  因而,在“依法行政是依法治國的核心與關鍵”已經達成一個普遍共識的情況下,凡是涉及到政府行政行為的事項,都必須要在法律規定的框架下來運行,而依法行政的前提則是有法可依。國家實施的對外援助活動是一種國家對外交往行為,政府的對外援助工作是一種典型的行政行為。因而在實施對外援助時,不僅在援外機構的設置、援外機構的職能、援外程序以及援外相關法律責任上都應當有法律作為依據才能由相應行政部門開展援外活動。

  在本輪國務院機構改革之前,無論是我國的憲法還是法律都沒有關于對外援助方面的規定,同樣也沒有授權國務院指定或直接規定由某一部門承擔對外援助職能。可喜的是,第十三屆全國人民代表大會第一次會議以“決定”的形式組建了國家國際發展合作署,明確其繼受原商務部有關對外援助工作職責和外交部的援外協調職責,同時規定對外援助的具體執行工作仍由有關部門按分工承擔[5]。然而,除了國家國際發展合作署之外,仍有其他許多部門承擔對外援助職能,如教育部承擔教育援外職責、科學技術部承擔科技援外職責等,這些機構的援外職能并未由法律予以直接規定,甚至未在國務院辦公廳發布的“三定規定”中檢索到相應的規定。

  從法理上而言,為了避免部門間的職權沖突,確保援外工作順利開展,我國應盡快推動《對外援助法》的起草,通過立法明確各個部門的援外職能。通過橫向對比可以發現,新近頒布的部分法律已經在行政機關職權法定問題上有了巨大進步,由法律直接規定或授權國務院確定職能機構,如《中華人民共和國反壟斷法》第10條對國務院反壟斷機構進行了規定,授權國務院確定反壟斷執法機構。

  再如《中華人民共和國食品安全法》(2015修訂)第5條規定:“國務院設立食品安全委員會,其職責由國務院規定。國務院食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責,對食品生產經營活動實施監督管理。國務院衛生行政部門依照本法和國務院規定的職責,組織開展食品安全風險監測和風險評估,會同國務院食品藥品監督管理部門制定并公布食品安全國家標準。國務院其他有關部門依照本法和國務院規定的職責,承擔有關食品安全工作。

  ”該條直接規定了《食品安全法》的執法機構,并授權國務院設立并規定食品安全委員會的職責,同時明確各職能部門的職權界限,使得各部門可以在法律的規定之下協調規制食品違法行為。因而,援外職能部門如果要實現依法行政,首先必須做到職權法定,這是援外職能部門的執法之源。在目前的情況下,《對外援助法》的缺失導致援外職能部門無法可依,這種局面在建設法治政府的大背景下應當予以改變。

  四、制定《對外援助法》是援外制度普及與戰略實現的最優選擇

  對外援助得以成為一國重要的對外戰略安排,其根源也在于國家在實施對外援助過程中所能實現的政治、經濟或安全目標。但是,對外援助戰略的推進必須依賴于援外工作實施的效果,而援外工作的實施效果則取決于國內公眾的支持與援外工作的有效落實。國家的援外資金來源于公民稅收,因而國家在實施對外援助工作時需要對國內公眾負責,這既是民主的體現,同樣也是法治的基本內涵。

  如果對外援助得不到公眾的支持,則必將影響到對外援助的資金供給,也勢必影響到援外戰略的推進。然而就目前情況而言,我國國內公眾對我國援外工作大多持保留態度,其原因主要有二:其一是由于我國在歷史上最困難的時期仍然為其他發展中國家提供巨額援助,幫助其實現民族獨立與經濟發展,令人遺憾的是,大量無償援助養成了個別受援國的依賴思想,它們無視中國遭遇巨大發展困難,對中國索要無度,甚至將援助變成為要挾中國的籌碼[6]。

  五、《對外援助法》是深化援外體制改革的需求

  中國的援外工作既是“南南合作”的重要形式,同時也是落實“一帶一路”倡議的重要保障。認識到援外工作的重要意義,2017年2月6日中央全面深化改革領導小組第三十二次會議審議通過《關于改革援外工作的實施意見》等文件,本輪國務院機構改革一定程度反映了上述文件的實施成果。國家國際發展合作署的成立是我國援外管理體制的重大改革與突破,也是推進“一帶一路”倡議和人類命運共同體建設的重要舉措。然而,這僅僅是我國援外管理體制改革的起步階段,目前的援外管理體制仍然需要進一步深化改革的需求。

  參考文獻:

  [1]秦志剛.我國對外貿易法律體系基本形成[N].國際商報,2003-03-05(01).

  [2](英)弗里德里希·奧古斯特·哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅,馮興元等譯.北京:中國社會科學出版社,1997.7.

  [3]應松年.依法治國的關鍵是依法行政[J].法學,1996,(11):13-14.

  [4]中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[Z].2014-10-23.

  [5]全國人民代表大會.第十三屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革方案的決定[Z].2018-03-17.

  [6]楊鴻璽,陳開明.中國對外援助:成就、教訓和良性發展[J].國際展望,2010,(1):46-56.

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